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陳欣／從計畫到人：調適行動方案如何真正看見脆弱族群

陳欣／從計畫到人：調適行動方案如何真正看見脆弱族群

調適行動計畫在台灣，仍是一門在執行經驗中逐步成熟的公共政策。在談論遭受氣候變遷衝擊時該著重什麼，我們往往能很直覺想到脆弱群體遭受的影響最大，例如烈日曝曬下的戶外勞動者、暴潮溢淹下的沿海低地聚落、水溫劇變下的沿海養殖漁民、電費飆漲下的能源貧窮家戶。不過在實際執行上，脆弱族群往往成了政策報告裡的常客，卻是實質方案中的缺席者。

行動計畫中的「人」

第四期國家氣候變遷調適行動方案（民國116–119年）分為八個領域119項行動計畫，其中約三分之二（77項）延續既有計畫。多數領域表明，本期方案各項延續型行動計畫經費，皆由各中央目的事業主管機關編列預算支應，或透過前瞻基礎建設計畫等整合推動；新興計畫則依據「行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點」及預算籌編相關規定辦理。在沒有專屬調適預算，也沒有新設專責機關的情況下，調適行動計畫的來源，較務實的作法，是由各部會盤點現有工程、補助、評鑑與研究中與氣候相關的部分，再依領域彙編成方案。以既有計畫為基礎，是現階段可以理解的起點。
但這樣的編撰方式，會自然產生一個結果：各領域習慣從現有計畫本身出發，卻較少進一步以「受氣候變遷影響的人」為中心。
翻開各領域第八章的預期效益，多數寫的是機關的能力如何提升、設施如何更穩定，而無延伸評估對於人的影響。八個領域中，只有健康領域明確點名獨居長者、身心障礙者與遊民，並說明將提供熱食、飲水、避暑、保暖物資與臨時收容等服務。
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資料來源：各領域氣候變遷調適行動方案（民國116–119年）（初稿），筆者整理。
不過，法律與政策文件對脆弱群體已有明確要求。《氣候變遷因應法》第17條將「強化脆弱群體因應氣候變遷衝擊之能力」列為政府應推動的調適能力建構事項；在本期公聽會的國家總簡報中，「脆弱群體、性別」被列為第四期行動計畫的核心重點之一，並提出要「考量差異化脆弱性與調適需求」；各領域也都將「強化脆弱群體、公平正義及性平之作為」納入公聽會簡報。
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資料來源：國家氣候變遷調適行動計畫草案（民國116年至119年）公聽會簡報
當法律與政策都強調脆弱群體，調適方案就應讓外界可以看出，脆弱群體有誰、分布在哪裡、獲得哪些資源、是否參與決策，以及處境有沒有因此改善。

誰是脆弱族群，又該如何檢視

一般談到脆弱族群，往往會想到一份固定名單：高齡者、兒童、身心障礙者、低收入戶。但在調適脈絡中，脆弱並不只來自身分，也與人所處的位置、生活條件及可取得的資源有關。
蘇格蘭第三期國家調適計畫（SNAP3）在制定過程中，從危害暴露與調適障礙兩個角度，列舉需要關注的群體：一類因居住、工作或活動的地點而更容易暴露於氣候危害，包括鄉村、離島與沿海社區，淹水風險區與受都市熱島影響的社區，戶外工作者等職業群體，以及生計依賴土地或海洋的人；另一類則因面臨額外障礙，需要更多支持才能完成調適，包括貧窮或低所得者、身心障礙者與長期病患、居住於品質不佳或臨時住宅的人以及無家者。
這樣的區分同樣適用於台灣。暴露程度較高的群體，往往與地理位置和產業型態緊密相連，這些議題分散在維生基礎設施、水資源、海洋與海岸、農業生產等不同領域。調適能力受限的群體，則往往與所得、居住條件及身心狀況有關，他們的處境同時受到能源、土地與社會福利政策影響。換言之，脆弱族群不是健康領域單獨需要處理的業務，而是每一個領域在規劃調適行動時都應回答的問題。
辨識出脆弱群體後，下一步是檢視政府如何回應他們的處境。Brousseau等人（2024）以承認、分配與程序三個正義面向，分析2010至2021年間美國市鎮的101份地方調適及相關氣候計畫，並另外檢視計畫是否監測調適行動對弱勢群體的影響。
研究發現，多數計畫會辨識哪些群體較易受氣候變遷影響，但較少說明歷史上的不公義如何造成這些群體的脆弱；在資源分配上，計畫多半是擴大既有方案，而非提出新的措施，也很少討論調適行動可能對弱勢群體帶來的負面影響；民眾參與則多半停留在一次性的機會，較少讓受影響者實際參與決策。至於監測，101份計畫中雖有34份表示有意追蹤，但只有23份提出具體的指標或檢核表，例如參與計畫的低收入家戶數，以及步行10分鐘內的綠地可達性。
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資料來源：Brousseau et al. (2024). 筆者繪製
參考這項研究的架構，一份調適計畫可從四個問題來檢驗。
  1. 計畫是否指出哪些群體、哪些地區特別脆弱，又為何脆弱？
  2. 資源是否流向這些人與地區，是否可能對他們造成新的負擔？
  3. 受影響者是否參與決策，其意見是否實際改變了計畫？
  4. 成果能否依群體拆分統計，讓外界知道誰被照顧到、誰仍被遺漏？
在這四個問題中，分配與監測兩項已有更進一步的工具可以參考。在分配方面，Shawoo 等人（2025）提出三種相互連動的公平目標：
  1. 資金與資源是否到達最脆弱的群體？
  2. 這些群體的脆弱程度是否因此降低、調適能力是否提升？包括是否與既有的社會保障制度相互支持。
  3. 是否處理造成脆弱的結構性原因？
以此檢視台灣的行動方案，多數計畫連第一個層次都還難以判斷，因為方案並未說明經費照顧了哪些人、哪些地區；即使是明確以弱勢民眾為對象的關懷計畫，也只能看出每年約900萬元的投入，無法得知服務人數，更無從判斷受照顧者的處境是否改善。
在監測方面，加拿大國家調適策略的監測與評估框架指出，氣候變遷對每個人的影響並不相同，依公平因素拆分指標，有助於凸顯落差，並協助政府做出照顧到所有人的決策；框架強調量化指標，並以進度報告中的質性個案互補，以更完整呈現第一線的衝擊與調適。
對照之下，台灣各領域的在管考年度成果時以計畫的執行進度與經費為主，尚未要求各計畫明定指標。建議在既有的成果報告中，標明該計劃對人影響，依地區、年齡、身心狀況等拆分統計，並搭配少數個案做說明。

八大領域的行動計畫

公聽會作為政策與民眾接觸溝通的橋樑，濃縮各領域計畫最精華的部分。現有簡報八個領域都包含「強化脆弱群體、公平正義及性平之作為」一節；與此同時，回顧行動計畫中關於脆弱族群的描述，檢視在行動計畫中，脆弱族群是否也是重要的一環。
若以計畫名稱或工作項目明確指向特定脆弱群體，或以偏鄉、離島、無自來水地區等服務條件不利地區為對象來計算，119項行動計畫中約有13項，合計經費約223億元，占總經費約3.5%。其中150億元來自都市步行安全與低碳環境改善計畫；若不計這項以步行環境為主的計畫，其餘12項合計約73億元，約占1.2%，且大部分來自水資源領域的無自來水地區供水改善；另有農業天然災害救助、農業保險與兩項精神照護機構計畫未列出金額。
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資料來源：各領域氣候變遷調適行動方案（116–119年）（初稿），筆者整理。
細看各領域，水資源「無自來水地區供水改善第五期」編列62.85億元，用於偏遠地區的自來水延管、用戶接水補助與簡易自來水系統；「老舊高地社區用戶加壓受水設備改善計畫」則由政府補助八成工程費用。這兩項計畫的受益者，原本就是供水條件最不利的家戶與社區，水資源領域的預期效益也提到「城鄉人口差距及人口老齡化」等課題。但方案呈現成果的方式，仍是「預期增加常態供水每日122萬立方公尺」這類系統指標，民眾無從得知究竟有多少戶、哪些鄉鎮，以及多少高齡住戶因此獲得穩定供水。
維生基礎設施與能源領域也有類似情形。數位發展部的偏鄉通訊韌性計畫，回應2025年丹娜絲颱風期間，嘉南地區因大範圍停電與光纜毀損導致基地台停擺、災區民眾難以通訊的經驗；能源領域的防災微電網則明確以「偏鄉及易孤島地區」為對象，由地方政府提出場址與需求。兩者都是針對高暴露地區的計畫，但效益與指標著重基地台備援時數與微電網建置，並未說明哪些聚落應先行著手，也沒有提及停電時風險特別高的在宅維生設備使用者。
農業領域的情況又有所不同。第三章界定範疇時，已將「脆弱族群能力建構」列為重要議題；新增的「農業部門氣候變遷風險評估」也將納入營農勞動的氣候風險；第八章也把「保障農民永續經營」列為預期效益，並提到要降低氣候風險對農民收益與勞動安全的衝擊。但目前經費都寫作「依年度經費核定」，因此不知道實際上執行經費是否足夠。若這項評估能把務農者本身的脆弱程度一併納入，農業領域便有機會把關注範圍從產區與品項，延伸到從業者本身。
健康領域是八個領域中最接近以人為本的一個。其熱傷害風險評估，以原住民、老年、14歲以下、低收入戶、獨居老人及身心障礙人口比例作為社會脆弱度指標；「極端氣候及年節時期加強關懷弱勢民眾計畫」要求地方辨識遊民聚集熱點與獨居老人住所的危害度、暴露度與脆弱度，並「依暴露度調整資源投放」，是整份方案中最接近依脆弱程度分配資源的設計。
不過，即使在健康領域，措施與計畫之間仍有落差。措施章節寫到「強化現存社福機構、長照機構及護理機構因應之能力」，實際承接的兩項計畫卻只涵蓋精神復健機構與精神護理之家，且未編列獨立經費，而是「運用精神復健機構、精神護理之家評鑑之相關費用」。關懷弱勢計畫每年約900萬元，由衛生福利部主辦、各縣市政府協辦；方案並未說明這筆經費涵蓋多少縣市、多少服務人數，以及地方須另外投入多少人力與經費。第八章提到要「逐步提升關懷服務覆蓋率」，目前也尚未列出基準值與目標值。
目前八個領域的管考機制大致相同，依《氣候變遷因應法》第19條第4項，每年編寫成果報告，送環境部彙整後公開；各協辦機關持續追蹤計畫執行情形，完成後辦理退場，並「增減或修正提列之優先行動計畫」；多數領域也配合環境部每半年召開的跨部會協商。維生基礎設施領域進一步說明，年度成果報告須填列「經常門及資本門之投入經費、重要執行成果及效益」。這套機制目前以計畫為追蹤單位，沒有任何一個領域要求依群體或地區揭露成果。

國際經驗：辨識之後，資源如何跟上

國際經驗顯示，盤點脆弱族群不會自動帶來資源；辨識結果與預算之間，仍需要一套明確的轉換規則。以下案例提供幾種把調適需求銜接至資金與服務的制度做法：納入風險審查、設置特定對象或部門的行動，以及把風險與脆弱度列為撥款準則。
加拿大的災害減緩與調適基金（Disaster Mitigation and Adaptation Fund）原本是基礎設施補助工具，但申請案須進行韌性評估，並將提升社區韌性列為主要審查準則。紐西蘭第一期國家調適計畫的住宅相關行動，一方面與經營社區住宅的非營利組織合作，強化其因應氣候危害的能力；另一方面要求把調適納入住宅與都市發展的補助模式，包括毛利族住宅，使既有住宅與都市發展資金納入氣候危害考量。
既有計畫無法涵括時，政府也可設置針對特定群體與部門的調適行動。加拿大的「原住民族與因紐特人健康調適計畫」（First Nations and Inuit Health Adaptation Program）由社區自行設計專案，內容涵蓋傳統食物、長者與青年、陸域安全、極端天氣與心理健康；「氣候韌性沿海社區計畫」則由地方、原住民族、省區與企業共同設計區域調適措施。蘇格蘭為社會照護部門訂定專屬的調適指引與能力建構目標，由照護監管機關向所有登記的照護服務發布指引。
也有國家將風險與脆弱度納入資金分配的準則。菲律賓在2012年以法律設立「人民生存基金」（People's Survival Fund），每年至少配置10億披索，支持地方政府與社區組織推動調適計畫。申請時須提出工作與財務計畫、年度投資計畫，並附上地方氣候變遷行動計畫，或風險與脆弱度評估等文件。此外，菲律賓國家調適計畫也要求依在地危害預測更新水設施建築規範，並檢查規範是否具性別回應。

誰來負責？ 誰來出錢

檢視方案時，脆弱族群的議題到底應該由中央處理，還是地方處理，資源與執行的安排會是一大問題。許多與脆弱族群相關的計畫經費偏低，或沒有單獨列出，是否因為這些工作原本就應由地方政府承擔？
全案119項計畫中，主辦機關為中央、協辦機關含地方政府的計畫共計14項。本期方案大多是中央部會各自執行的計畫，地方政府的角色主要限於都市計畫、都市更新、步行環境、病媒防治、弱勢關懷等少數項目。然而，許多調適措施，最終都要靠地方政府落實。建議中央在各領域的行動計畫中明確寫出地方政府的協辦角色、分工方式與經費支持機制，讓調適行動能真正落實到地方。
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資料來源：各領域氣候變遷調適行動方案（116–119年）（初稿），筆者整理。
另外，有22項未列金額，原因包括「併入年度維護預算」「依年度經費核定」「運用既有評鑑費用」，以及法規審議類工作本身無需經費。健康領域未列金額的3項，恰好都與醫療及照護機構有關。
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資料來源：各領域氣候變遷調適行動方案（116–119年）（初稿），筆者整理。
根據《氣候變遷因應法》，中央訂定國家調適計畫與各領域行動方案（第19條），直轄市、縣（市）則據此訂定調適執行方案，並每年公開成果（第20條）。因此，關鍵不在於脆弱族群應交由中央或地方處理，而在於每一項議題中，中央與地方各自負責哪一段。OECD在2023年的報告中指出，地方政府最了解在地暴露情形與需求，但其行動深受中央財政、法規與政策框架影響，無法獨自完成調適。NAP Global Network也主張，國家調適計畫應在規劃、執行與監測各階段，刻意建立中央與地方之間的連結。
若進一步區分，涉及基本權利與最低保障的事項，例如照護機構韌性標準，較適合由中央訂定全國一致的要求，再由地方依標準提供服務。涉及跨縣市系統的事項，例如電力、供水、通訊，以及全國性資料與指標，也較適合由中央負責，地方則掌握在地風險與即時應變。名冊的欄位、個資保護與資料交換規則可由中央統一，名冊更新、熱點辨識與訪視聯繫則由地方執行。財政方面，中央應補助財政能力較弱、脆弱程度較高的縣市，地方則編列配合款與日常服務成本。
法國在2003年熱浪後，以2004年的法律要求每個市鎮建立長者及成年身心障礙者名冊，65歲以上長者與居家身心障礙者可自願登記，2026年依法納入未提出反對的特定福利受領者，以便在警戒與緊急計畫啟動時定期聯繫，並提供日常協助資訊。日本於2024年全面施行的修正《氣候變動適應法》，由環境大臣發布熱中症特別警戒資訊，市町村長得指定符合條件的暑熱避難設施。特別警戒資訊發布時，指定設施的管理者須依事先公告的開放日期與時段，向民眾開放。
至於經費應單獨列出，還是由既有預算支應，兩者本身並無絕對優劣。世界銀行提出的「調適型社會保護」（Adaptive Social Protection），主張強化既有社會保護體系，在災前、災中與災後支持脆弱家戶。「在地主導調適原則」（Principles for Locally Led Adaptation）也強調，地方需要長期且可預測的資金，而非只依靠短期專案。
未單獨列出經費，至少會帶來三個問題。第一，外界無法分辨空白經費欄位究竟代表不需要額外經費、已有足夠經費、尚未估算，還是責任已交由地方承擔。第二，當中央負責督導、地方負責執行，卻沒有相應的經費安排，財政較佳的縣市或許能夠落實，財政較弱的縣市則可能力有未逮，反而擴大地區間落差。第三，缺少經費與受益資訊，外界難以評估資源投入與服務覆蓋之間的關係。因此，凡是新增服務、擴大服務對象、要求地方承擔新工作或提供設備補助，都應列出獨立金額或補助額度；可由既有預算支應者，也應說明使用哪一項預算、估計投入多少、中央與地方各負擔多少，以及預計涵蓋多少人或機構。

在預期效益與管考機制中逐步修正

目前預期效益與管考機制多為段落文字上的描述，未來可透過完善目標的設定與檢核，逐步改善脆弱族群的辨識與追蹤。
首先，各領域的預期效益除系統與設施層面的指標外，也應增列主要受益群體、地區與預估人數。例如，水資源領域可說明無自來水地區供水改善預計使多少戶、哪些鄉鎮獲得穩定供水；能源領域的防災微電網，則可說明哪些聚落應率先處理，以及是否納入居家使用維生設備者的需求。
其次，健康領域已寫明要「建立服務量能指標」「逐步提升關懷服務覆蓋率」，並強化「性別及脆弱族群差異之分析應用」。這些承諾可推廣至八個領域：每個領域至少選定一項以人為對象的計畫，設定覆蓋率的基準值與目標值，並在年度成果報告中依群體或地區揭露。
第三，依《氣候變遷因應法》第19條第4項，各領域每年都須編寫成果報告，並填列投入經費與執行成果。若在報告格式中增加「受益群體與地區」欄位，管考便能從追蹤計畫，逐步延伸至追蹤人的處境。環境部每半年召開的跨部會協商，也可將脆弱族群列為常設議題，並運用各領域已有的「增減或修正優先行動計畫」機制，把盤點結果轉化為計畫調整。
第四，對於「運用既有評鑑費用」、「依年度經費核定」的計畫，應註明預算來源、估算金額，以及其中因應氣候風險而增加的部分。照護機構的韌性計畫，也應從精神照護機構逐步擴大至第五章措施原本承諾的社福、長照與護理機構。
最後，對於由中央主辦、地方協辦的脆弱族群相關計畫，方案應說明中央提供的標準、指標與經費，以及地方負責的執行項目。中央補助地方時，可依脆弱程度與財政能力加權，避免財政較弱的縣市無力落實。這也能為各縣市依第20條訂定調適執行方案，提供更清楚的銜接依據。

結語

以既有計畫彙編而成，是台灣現階段調適方案的主要樣貌，也構成後續改善的基礎。偏遠地區供水改善、偏鄉通訊韌性、防災微電網、農業救助與保險，以及健康領域的弱勢關懷，其實都已觸及脆弱群體；只是目前的方案，還沒有充分從人的角度描述、分配與追蹤這些計畫。下一步可以從現有架構著手，在預期效益與管考機制中清楚寫出：誰受益，誰仍被遺漏。
這項工作也需要更多領域的團體參與。身心障礙與病友團體可以關注停電時仰賴維生設備者的處境；離島與偏鄉團體可以追蹤供水與通訊計畫的涵蓋範圍；長照與社福團體可以關注照護機構韌性計畫能否擴大；原住民族團體則可以追問，脆弱度指標形成之後，是否帶來具體行動。
當各領域團體都能在方案中找到與自身相關的計畫，並在每年的成果報告中持續追問「照顧到了誰」，調適行動計畫才可能逐步從計畫清單，走向對人的承諾。
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